土地管理法修改，旨為集體建設(shè)性用地入市掃除障礙

新京報  2019/08/27

本次《土地管理法》修改，意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的成果向全國推廣，這將為入市交易的市場化掃除障礙。

8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議閉幕，《土地管理法》（修正案）獲會議表決通過。新修改的《土地管理法》對農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地管理的法律規(guī)定作出若干調(diào)整，這是自2015年以來開展農(nóng)村土地“三項改革”試點的一項重要的制度性成果。

“三項改革”中，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革進展最為明顯，也被外界認為是這次修法工作的最大亮點。本次修法中，在集體經(jīng)營性建設(shè)用地方面，改變了過去農(nóng)村的土地必須征為國有才能進入市場的問題。同時，在集體建設(shè)性用地入市時，法律要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。這是土地管理法一個重大制度創(chuàng)新。

試點范圍有待擴大

從過去五年的試點情況看，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的交易規(guī)則和制度體系初步建立，各地市場交易活躍，有效釋放了農(nóng)村土地資源活力。

但目前的改革，離“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”這一總體目標還有一定距離，主要存在各地進展不平衡、交易市場化程度不足、關(guān)聯(lián)改革不配套等問題。

其中，土地交易的市場化程度不足是一個核心問題。其主要表現(xiàn)為三個方面：

一是自主交易難以開展。據(jù)我們調(diào)查，入市交易幾乎全部是在地方政府的“安排”下進行的，政府介入了投資意向、土地整理、指標調(diào)換、項目落地的全過程。用地方、出讓方之間很少有直接的談判協(xié)商，交易各方作為市場主體的意志并沒有得到充分體現(xiàn)。這種市場化充其量是一種“政府壟斷的市場化”，其經(jīng)濟意義比較有限。

二是交易價格存在扭曲。大部分地區(qū)的入市價格是根據(jù)土地整理、拆遷安置成本等因素人為設(shè)定的參考價格，并非市場供需關(guān)系所形成的競爭性價格。如果一套交易體系不能反映資源的稀缺性和經(jīng)濟機會，會帶來經(jīng)濟行為的扭曲，必然降低資源配置效率。這個問題在增減掛鉤、“地票”交易中就已經(jīng)存在，這輪改革未得到實質(zhì)性解決。

三是土地權(quán)能落實困難。農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市不能簡單地“一入了之”，其更深層的意義體現(xiàn)在抵押融資等土地的金融功能上面。但改革試點中暴露的情況是，很多大型商業(yè)性金融機構(gòu)對集體土地的權(quán)能缺乏信任，出讓后的集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)要想獲得金融支持頗費周折。

之所以出現(xiàn)上述問題，除一些地方政府改革理念不到位之外，試點范圍過小也是一個重要原因。全國有2000多個縣級行政區(qū)，在每省只有1個縣、每縣只有幾塊地的試點范圍中，根本不足以形成一個真實的市場，真實價格自然也就更無從談起。

深遠影響集體土地利用格局

本次《土地管理法》修改，意味著集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革的成果向全國推廣，這將為入市交易的市場化掃除障礙。

改變了農(nóng)村土地征為國有才能進入市場的局面，就破除了很多現(xiàn)實掣肘，對集體土地利用格局產(chǎn)生深遠影響。

而在此基礎(chǔ)上，需要繼續(xù)探索入市改革的市場化機制。在直接入市條件下，推動土地需求方與提供方依據(jù)市場需求直接談判、自主交易。考慮到當前集體經(jīng)營性建設(shè)用地極其分散，因此直接入市數(shù)量不宜太多，否則將是一場更大規(guī)模的無序開發(fā)。

調(diào)整入市條件下有兩種方案可供選擇。第一種方案，可以考慮分兩步走，先由調(diào)入方和調(diào)出方進行建設(shè)用地指標交易，然后由調(diào)入方與最終用地方再進行一輪交易。

第二種方案，由調(diào)入和調(diào)出雙方或多方采用股份合作方式推動入市，股權(quán)量化、成本共擔、收益共享。比如，可以由拆舊區(qū)和建新區(qū)的村集體組建產(chǎn)業(yè)聯(lián)合體或者股份公司，共同參與建設(shè)用地市場交易過程，這樣可以使真正擁有存量建設(shè)用地的村莊具有更多、更長遠的收益。

無論采用哪種方式，在交易過程中，政府主要負責(zé)交易平臺運行維護、劃定基準地價、提供交易信息等基礎(chǔ)性工作，要盡量避免對交易談判、地塊選擇等具體事項的干預(yù)。

如此一來，經(jīng)過一段時間的演化，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的市場價格均衡機制將逐步形成，改革和修法工作的根本目標有望達到。